本刊記者 謝瑋

去年部門預(yù)算500萬(wàn)元，今年必須在這個(gè)基礎(chǔ)上增長(zhǎng)？以后，這種依據(jù)“固有基數(shù)”“慣性增長(zhǎng)”的預(yù)算方式可行不通了。

“深化零基預(yù)算改革”是黨的二十屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。今年政府工作報(bào)告明確，“開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新”。

這項(xiàng)觸及財(cái)政資金分配機(jī)制的改革引發(fā)廣泛關(guān)注。

打破支出固化格局

政府預(yù)算就像政府的“收支計(jì)劃”，預(yù)算如何編制，決定著今年的收支怎么安排。

零基預(yù)算是指在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，結(jié)合實(shí)際需求和狀況，對(duì)各項(xiàng)支出逐項(xiàng)審核后，按照輕重緩急安排支出的預(yù)算方法。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，零基預(yù)算更多體現(xiàn)為運(yùn)用新理念完善預(yù)算管理，并非全部從零開始編制預(yù)算。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，零基預(yù)算意味著一切從“零”開始，預(yù)算決策是根據(jù)公共項(xiàng)目的重要性和優(yōu)先級(jí)作出的，不考慮上一年的預(yù)算或任何“基數(shù)”數(shù)字。

為啥要這么干呢？說(shuō)白了，就是為了讓財(cái)政資源配置更高效，讓每一分錢都花在刀刃上。

“零基預(yù)算核心是打破傳統(tǒng)的‘基數(shù)+增長(zhǎng)’預(yù)算編制模式，要求各部門每年重新論證所有支出項(xiàng)目的必要性，而非在往年基數(shù)上簡(jiǎn)單增減?！?上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉國(guó)永向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者解釋，傳統(tǒng)預(yù)算常以上一年預(yù)算為基數(shù)，依據(jù)現(xiàn)有服務(wù)水平調(diào)整。但該方式存在缺陷，當(dāng)公共服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容變動(dòng)，特別是涉及重大項(xiàng)目（如項(xiàng)目年度間有變化）時(shí)，往往使預(yù)算與實(shí)際需求脫節(jié)，造成浪費(fèi)。

這種轉(zhuǎn)變倒逼政府部門重構(gòu)決策流程。

“過(guò)去，不同部門都能分得增量資金，現(xiàn)在必須重新評(píng)估每筆支出的必要性。”劉國(guó)永舉例稱，比如，一筆道路養(yǎng)護(hù)預(yù)算是否合理，基建項(xiàng)目庫(kù)是否實(shí)施滾動(dòng)淘汰機(jī)制，無(wú)論什么部門，都得給出“必要性”的充分理由，花得明白，管得嚴(yán)格。

他舉例稱，比如教育部門，在傳統(tǒng)模式下，即便學(xué)生數(shù)量減少，教師編制、校舍維護(hù)等支出仍按歷史基數(shù)撥付。這樣一來(lái)，若學(xué)生數(shù)量減少，就會(huì)導(dǎo)致資源閑置。零基預(yù)算則要求根據(jù)實(shí)際在校生數(shù)量動(dòng)態(tài)調(diào)整，學(xué)生減少則相應(yīng)縮減崗位、合并校舍，結(jié)余資金可投入課程創(chuàng)新等領(lǐng)域。

再如養(yǎng)老領(lǐng)域，過(guò)去政府傾向建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老院，但零基預(yù)算要求評(píng)估實(shí)際入住率，如發(fā)現(xiàn)實(shí)際入住率很低，而居家養(yǎng)老需求更大，就可更加合理規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和資金投入。

劉國(guó)永直言，當(dāng)前財(cái)力承壓，地方財(cái)政部門正經(jīng)歷角色轉(zhuǎn)變——財(cái)政局局長(zhǎng)從“香餑餑”變成了直面收支矛盾的壓力焦點(diǎn)。這種背景下，零基預(yù)算有助于基層財(cái)政精打細(xì)算，科學(xué)合理安排財(cái)政資金，更好地履行公共服務(wù)職能，受到基層財(cái)政系統(tǒng)歡迎。

零基預(yù)算不是簡(jiǎn)單 “做減法”

如何改？

零基預(yù)算改革不是簡(jiǎn)單的“做減法”，而是提高財(cái)政科學(xué)管理水平，把財(cái)政資金用在緊要處。從“花了算”到“算著花”，這背后實(shí)則蘊(yùn)含了“會(huì)省錢”和“會(huì)花錢”的辯證關(guān)系。

羅志恒認(rèn)為，零基預(yù)算通過(guò)提供更詳細(xì)、更高質(zhì)量的公共支出項(xiàng)目信息，建立自下而上的預(yù)算決策過(guò)程，提高公共資源的配置效率。

“深化零基預(yù)算改革，堅(jiān)持‘先定事后定錢’，打破基數(shù)概念，加強(qiáng)政策項(xiàng)目論證評(píng)估，先作‘該不該給’的價(jià)值判斷，再作‘該給多少’的技術(shù)判斷，完善財(cái)政支出輕重緩急分類保障機(jī)制，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。”某省財(cái)政廳人士向記者表示。

“零基預(yù)算不是簡(jiǎn)單砍預(yù)算，而是建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系?！眲?guó)永表示，每個(gè)部門都要對(duì)自己申請(qǐng)的預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，列出“需要什么，為什么要花這筆錢”“花多少合理”，從而讓資源分配更合理。

目前，安徽、廣東、湖南等地的相關(guān)探索已初見成效。

數(shù)據(jù)顯示，2023年安徽省級(jí)壓減非重點(diǎn)、非剛性支出8.9億元，2024年進(jìn)一步壓減26.8億元，騰出更多資金用于保民生、促發(fā)展。

長(zhǎng)春市也進(jìn)行了一系列探索，信息化項(xiàng)目統(tǒng)一由市政數(shù)局進(jìn)行評(píng)審論證，房屋維修項(xiàng)目則集中由市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組織實(shí)施，這兩項(xiàng)改革年度即節(jié)省資金超1億元。

今年，更多地方積極推進(jìn)零基預(yù)算改革。

2024年，湖南省級(jí)層面按照零基預(yù)算改革部署全面清理重大專項(xiàng)，清理收回非重點(diǎn)非剛性支出150億元以上。湖南提出，2025年清收的資金將全面投入長(zhǎng)沙全球研發(fā)中心城市等11大標(biāo)志性工程、“4×4”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、金芙蓉投資基金以及重大項(xiàng)目建設(shè)。

2025年，廣東省級(jí)預(yù)算優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)資金項(xiàng)目112個(gè)，騰出超過(guò)100億元資金；取消支出項(xiàng)目180個(gè)，收回27億元；推動(dòng)科技創(chuàng)新、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縣鎮(zhèn)村建設(shè)、貼息擔(dān)保4類資金整合，破解多頭安排、交叉重疊問(wèn)題。

從實(shí)踐上看，零基預(yù)算改革不僅涉及財(cái)政部門，還牽涉所有使用財(cái)政資金的各地方各部門。如此一來(lái)，利益調(diào)整陣痛不可避免。

劉國(guó)永舉例稱，基于零基預(yù)算方法對(duì)公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)參數(shù)（包括線路布局、車輛調(diào)度及發(fā)車間隔）進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)算，可顯著提升資源配置效率。其團(tuán)隊(duì)在長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)行的研究顯示，一個(gè)縣通過(guò)這種優(yōu)化方式，公交運(yùn)營(yíng)一年可節(jié)約兩三千萬(wàn)，一個(gè)市則可能節(jié)約好幾個(gè)億，“這種資源的重新配置，必然會(huì)觸動(dòng)相關(guān)部門的原有利益”。